Fonaments

Des de mitjans dels anys 80, i molt especialment des dels anys 90 i 2000, la qüestió de la participació ciutadana ha estat present en tots els debats sobre polítiques públiques.

La irrupció d’aquesta qüestió és un fenomen comú a molts països del món i té dues fonts clarament identificables. La primera, la constatació d’una progressiva desafecció vers les democràcies en els països occidentals, combinada amb una creixent sensació de pèrdua d’eficàcia del mètode i les institucions  democràtiques a l’hora de fer front als desafiaments de la globalització neoliberal. La segona, la progressiva adopció del paradigma de la governança en la configuració de les polítiques públiques.

A Catalunya s’hi afegia la constatació que som una societat que sortia d’una dictadura duríssima i que malauradament no ha tingut oportunitat o capacitat de consolidar una cultura àmplia de participació social, ni una societat civil realment forta, ni unes institucions independents amb suficient legitimitat.

Així, i durant dues dècades, a Catalunya es va anar estenent una certa idea de que s’havien d’impulsar noves formes de participació en l’àmbit local, a l’hora que es començaven a assajar diverses fórmules: Agendes21, Plans Comunitaris, Plans Educatius d’Entorn... De fet, sota la denominació “procés participatiu” s’acabarien aixoplugant molts exercicis d’innovació institucional... i altres coses que no ho eren.

Tota aquesta dinàmica va anar acompanyada del desplegament de regidories, oficines municipals, plans de participació local, jornades, congressos... amb un impuls molt decidit des de la Diputació de Barcelona.

Amb el temps, no obstant, es va anar produint un cert desgast dels discursos i els models. En part per manca de concreció i aprofundiment, en part per la crisi econòmica i la pèrdua de legitimitat dels actors, en part també per errors de fons que s’arrossegaven des del principi i que ningú va afrontar... són diverses causes les que van fer que es produís un cert trencament de la tendència i que ara ja s’estigui parlant de repensar la participació ciutadana.

Aquest replantejament de la participació ciutadana parteix de la constatació que s’ha perdut l’impuls inicial i que a la vegada han emergit amb molta força actors socials capaços de condicionar les polítiques públiques i d’arrencar pactes a les institucions sobre espais i recursos concrets. El que no sembla que els experts hagin identificat com a determinants són els canvis a les institucions, amb noves dinàmiques polítiques.

 

De la participació ciutadana a la coproducció política de la ciutadania

De la constatació que les experiències més potents de participació ciutadana estan essent aquelles de major protagonisme de la ciutadania organitzada, es comença a teoritzar un gir que va de de la participació ciutadana a la coproducció política de la ciutadania.

Aquest gir vindria a dir que potser no és tan important farcir el municipi de processos participatius com detectar aquelles oportunitats de participació ciutadana realment rellevants. Que apoderin a les persones, que siguin realment decisives, que siguin experiències de cogestió, codecisió i corresponsabilització, que no depenguin només de l’impuls institucional...

En tot cas, afortunadament ja ens hem alliberat de l’esquema segons el qual hi havia un problema amb la passivitat de la població. Ara afirmem que no hi ha una societat apàtica.

 

Objectius generals

1. Aprofundir en democràcia. Importància de la ciutadania en la presa de decisions públiques sota la idea de “democratitzar la democràcia”.
2. Apoderar a la ciutadania. Importància de les xarxes socials que poden sorgir del procés.
3. Millorar les polítiques públiques. Com a mitjà per millorar l’eficàcia i per resoldre millor els problemes i els reptes de la població.

 

Fonaments dels pressupostos participatius

L’experiència que es considera pionera pel que fa als pressupostos participatius és la de la ciutat de Porto Alegre, al Brasil. Allà es posa en pràctica des de l’any 1989 tota una nova dinàmica institucional que passa per implicar la ciutadania en l’elaboració del pressupost municipal.

Des d’aleshores, aquest mètode s’ha anat copiant i adaptant a d’altres ciutats del món, conjuntament amb d’altres innovacions participatives.

A Catalunya les experiències de pressupostos participatius han estat molt limitades, amb només dos municipis que podem considerar solvents en quant a continuïtat i abast: Figaró – Montmany i Santa Cristina d’Aro. Afortunadament, els darrers anys s’ha recuperat l’interès per aquest mètode i nombrosos municipis s’han atrevit a iniciar processos d’apoderament de la ciutadania en la definició de prioritats de despesa municipal.

 

Participació a Cardedeu

El Pla d’Actuació Municipal de Cardedeu per al vigent mandat fa èmfasi en la idea de govern obert i transparència. Així mateix, també aposta per incrementar la participació ciutadana en els afers públics.

Aquest fragment ho exposa clarament:

“Modernitzarem la forma de govern amb un sistema d’indicadors, avaluació, seguiment i participació en les polítiques públiques. La participació treballarà per la implicació ciutadana en la política i la transparència per augmentar al màxim la confiança. La comunicació amb la gent es redissenyarà globalment perquè la informació arribi.”

Això ens hauria de fer pensar en un marc ampli de participació ciutadana que inclogui aquests elements i la seva relació entre ells. Sense excessives urgències s’hauria d’anar definint estratègies pel que fa a:

• Cogestió d’equipaments i recursos
• Pressupostos participatius
• Suport a l’associacionisme i a l’autoorganització de la gent
• Processos puntuals o sostinguts
• Transparència i open data
• Consells locals
• Plans locals

La prevista reforma del Reglament de participació hauria de ser una bona manera de posar ordre en tots aquests aspectes, sobretot reflectint allò que ja s’està fent.

En tot cas, i pel que fa als Processos participatius, el PAM de la Regidoria d’Hisenda, en l’apartat “Per una hisenda transparent i participada: buscant una major participació de la ciutadania en la presa de decisions”, formula el següent objectiu: Implementació de forma progressiva pressupostos participatius en diferents àmbits.

Així doncs, el govern municipal pel mandat 2015 – 2019 fa una aposta clara per la participació ciutadana i més concretament pels pressupostos participatius.

En aquesta línia, l’any 2016 s’ha posat en marxa una primera experiència de pressupostos participatius a partir del treball amb joves en el projecte Creem Opcions i a l’Urna (COU), que tindrà la seva continuïtat en aquest 2017.

 

Característiques comuns dels pressupostos participatius a Catalunya

Conclusions de Neòpolis

La consultora Neòpolis ha realitzat un estudi de 16 experiències de pressupostos participatius a Catalunya el darrer any i n’extreu aquestes conclusions.

• Tendència a l’alça en el nombre de municipis que fan pressupostos participatius.
• La mida del municipi no és un condicionant.
• El color polític de l’Ajuntament no és un condicionant.
• És determinant l’aposta política de tota la institució, sobretot el compromís d’alcaldia i hisenda.
• Es discuteix un 1 o 2 per cent del pressupost, aproximadament.
• El suport extern no és imprescindible. En els casos en que es contracta, en ocasions és per a difusió i en d’altres per a dinamització.
• El 80% dels municipis inclouen propostes de la ciutadania.
• Recomanen crear una comissió interna per a la validació de propostes. Millor que distribuir projectes per àrees (millor resposta a la complexitat i major aprenentatge institucional)

Cicle més habitual

A grans trets, la majoria d’Ajuntaments segueixen aquest cicle per als pressupostos participatius.

1. Definició per part de l’Ajuntament de la normativa i la quantitat a debatre
2. Termini de presentació de propostes
3. Selecció i validació per part dels tècnics municipals de les que són viables
4. Deliberació i/o votació de les propostes
5. Execució
6. Retorn i valoració.

Altres constants detectades

• Gairebé tots els ajuntaments acoten el debat al pressupost en inversions.
• Un repte comú a tots els ajuntaments és el de millorar les fases d’avaluació, seguiment i retorn.
• Assegurar la representació de tothom: si s’acaben fent pressupostos generalistes, assegurar-nos que els joves no es queden pel camí i també formular estratègia per a diferents sectors. Definir indicadors de participació (edat, gènere, barri...) per a assegurar que s’està arribant a tota la població.
• Participació prèvia a la participació: la forma de participar també s’ha de construir col·lectivament. Els experts indiquen que allà on els pressupostos participatius han aterrat sense diàleg previ han derrapat una mica.
• Sembla que combinar espais deliberatius i votacions és la millor opció.

 

Qüestions a tenir presents

• S’ha d’assegurar que existeix un consens polític i social previ a la posada en marxa. Si no es treballa aquest consens pot haver-hi intents d’instrumentalitzar una eina participativa per a desestabilitzar el govern. Per a garantir això, sembla fonamental allunyar-ho el màxim possible del procés electoral municipal. També és el moment en que s’han de definir bé els límits i característiques generals dels pressupostos participatius.
• Ha de significar una experiència positiva per a tothom que s’hi impliqui. Això vol dir que les persones que facin propostes han de rebre una resposta raonada, les persones que participin de les deliberacions han de sentir que se’ls escolta, les persones que voten han de veure els projectes finalitzats, etc. El personal municipal ha de percebre que és una feina que aporta qualitat i sentit a la tasca que fa.
• Cal aprofitar moments clau de la vida del municipi (St. Isidre, Festa major, etc.) per a fer difusió del projecte, o per a recollir vots... L’element comunicatiu és molt important.
• Les regles del joc han de ser clares, transparents i útils. Han de servir per a canalitzar les propostes i reduir la quantitat d’aquestes a un nombre racional que pugui ser triat per la ciutadania.
• Tot l’Ajuntament ha d’estar implicat i per tant s’ha de planificar bé la feina tècnica. Detectar les puntes de treball (comunicació, validació, deliberació, votació, execució), identificar a quina part de l’Ajuntament afectaran en cada moment i contemplar la possibilitat de contractar un suport extern.
• El sistema de recollida de vots ha de garantir adequadament la confidencialitat de les dades personals, la seguretat en l’escrutini, etc. El sistema de vot electrònic és més fiable i robust que el vot amb butlleta física.

 

Propostes

Per a la primera experiència de pressupost participatiu a Cardedeu es proposa un cicle de dos anys (2017 – 2018) en que es combini l’elecció de propostes del propi ajuntament amb propostes de la ciutadania. Aquestes darreres es podrien dividir en dues categories, segons la quantia econòmica.

El fet de contemplar un cicle llarg permetria complir amb les fases de forma correcta i sense presses ni excessiva proximitat a les eleccions municipals.

 

Qüestions a concretar

Capítol VI?

Tipus de projecte: la gran majoria d’experiències que hem vist posen a discussió pública projectes d’inversions finançables via Capítol VI. A Argentona aquest requisit no existeix i assumeixen la responsabilitat política de resoldre-ho, però no concreten molt el com.

Qui pot proposar projectes?

El més comú és que qualsevol veí o veïna pugui presentar projectes. El cas més singular és el de Ripollet, on els presenten els alumnes de 4rt d’ESO, la qual cosa implica tota una feina de coordinació dels instituts i escoles. S’hauria de plantejar si s’aplica algun requisit com podria ser que els projectes vinguessin recolzats per un mínim de signatures (10 o 15, per exemple).

Com  es proposen?

Es concentren tots els pressupostos en una mateixa categoria o es diferencien els de major i menor quantia? En alguns municipis divideixen la partida per a assegurar que hi ha tots dos tipus de projectes.

Com es filtren?

Sembla recomanable establir algun filtre de manera que a la votació final hi arribi un nombre “digerible” de projectes. Com a exemple, a Argentona es van recollir 250 propostes. Sense un procés d’eliminació de propostes duplicades i inviables, i un altre procés que prioritzi, el resultat és una llista llarguíssima que impedeix una veritable elecció racional per part de la ciutadania. A Argentona es van reduir a deu. A l’altre extrem, en una ciutat com Cornellà no es va aplicar cap filtre i algunes propostes van sortir escollides per 40 vots.

Filtre tècnic: els serveis tècnics del municipi avaluen els projectes, eliminen duplicats i inviables, i fan un pressupost aproximat de cada projecte.

Filtre deliberatiu: a partir dels projectes que queden, es convoquen grups de discussió que tenen com a objectiu prioritzar-los.

Quin nombre de propostes es vol establir com a límit?

Com es composen els grups de deliberació? Qui els hi dóna suport?

Exposició

S’ha de contemplar un període de temps per a exposició pública dels projectes. També s’ha de preveure un espai (físic o virtual) al qual tothom pugui accedir per a coneixe’ls.

Sistema de votació

El sistema més segur per a evitar duplicitats, vots nuls, i usurpacions de vot és un sistema digital especialment dissenyat que contrasti el DNI dels habitants del municipi segons consta al Padró. També és el sistema que facilita més el recompte, òbviament.

El sistema físic, tot i que sembli més fiable, genera bastants problemes legals i, derivats d’aquests, problemes logístics.

Sembla millor optar pel sistema digital i dissenyar una bona estratègia per a que arribi a tothom.

Sistema d’elecció de propostes

La majoria de municipis han atorgat a cada persona un nombre limitat de vots. Per exemple, cinc vots per a escollir entre 10 propostes. En el cas d’Argentona, es va optar per un sistema ponderat en que es podien donar entre un i tres punts a les propostes. Val a dir que això va costar d’entendre a algunes persones.

Execució i comunicació

Un possible problema que pot generar uns pressupostos participatius és que la població no tingui una percepció de que realment s’estigui executant allò que va votar. Per això es proposa fer-los cada dos anys i donar temps a que es completin els projectes. També s’ha de pensar una bona tasca d’informació i comunicació, per exemple fent un retorn a tothom que va votar de l’estat de les obres i de la seva finalització quan s’escaigui.

Una empresa externa?

Un cop dissenyat el procés, identificat els moments punta de treball i mesurades les hores de dedicació que reclama un procés com aquest, s’ha de decidir si s’encarrega determinades tasques a una empresa externa. Pot ser en el procés de selecció de propostes, en el procés deliberatiu per grups, en el moment de recollida de vots...

Comissió de seguiment

El procés ha d’estar liderat per una comissió on hi hagi les diverses àrees de l’Ajuntament implicades. Cal preveure-hi la participació de representants dels grups polítics de l’oposició com a garantia per a sostenir el consens polític i també de ciutadans per a sostenir el consens social. També es pot plantejar l’existència de dues comissions, una de política i una altra de tècnica.